A pesquisa de preços é um dos pilares essenciais para uma gestão eficiente das contratações públicas. Ela assegura que os valores estimados pela Administração estejam compatíveis com os praticados no mercado, prevenindo tanto o sobrepreço quanto o superfaturamento. Além disso, uma pesquisa bem conduzida evita a adoção de valores inexequíveis — aqueles inviáveis de serem praticados —, que frequentemente resultam em pedidos recorrentes de reequilíbrio econômico-financeiro, gerando instabilidade na execução contratual.
Os objetivos da pesquisa de preços incluem: (i) garantir um orçamento realista para a licitação; (ii) evitar distorções que possam gerar prejuízos à Administração ou aos fornecedores; (iii) assegurar um ambiente competitivo, impedindo a manipulação de preços.
Com a nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei 14.133/2021), regulamentada em âmbito federal pelo Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021, esse processo ganhou diretrizes mais claras e metodologias específicas para a estimativa de preços.
O artigo 23 da Lei 14.133/2021 traz inovações na forma como a Administração deve realizar a pesquisa de preços para definir o orçamento estimado de suas contratações, prevendo a utilização de cinco parâmetros objetivos.
- Consulta a sistemas oficiais do Governo
O primeiro parâmetro previsto pela Lei 14.133/2021 para a definição do valor estimado em licitações é a composição de custos unitários, desde que sejam menores ou iguais à mediana dos valores do item correspondente disponíveis no Painel de Preços ou no Banco de Preços em Saúde do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP).
A Administração pode utilizar bases de dados de contratações públicas, disponíveis no PNCP, criado a partir de 2021, e que tem como objetivo oferecer painel para consulta de preços, banco de preços em saúde e acesso à base nacional de notas fiscais eletrônicas (art. 174, § 3º, da Lei 14.133/2021).
Ao mencionar “composição de custos”, a lei se refere à elaboração de um orçamento detalhado que considera todos os insumos necessários à execução do objeto — como materiais, mão de obra, equipamentos, encargos e tributos —, permitindo uma estimativa mais técnica e realista do preço.
Essa metodologia busca evitar distorções causadas por preços de referência isolados ou desatualizados, garantindo que o valor estimado reflita efetivamente os custos de mercado e a realidade operacional da contratação. Além disso, ao utilizar como limite a mediana dos preços constantes no PNCP, a Administração assegura maior aderência aos preços praticados em contratações públicas recentes, fortalecendo o controle.
- Contratações similares feitas pela Administração Pública
Esse critério permite utilizar valores de contratações similares realizadas pela Administração Pública, sejam elas em execução ou concluídas no período de até um ano anterior à data da pesquisa, inclusive aquelas firmadas por meio de sistema de registro de preços, desde que os valores sejam atualizados por índices oficiais de correção monetária.
Embora esse parâmetro também se baseie em contratações públicas, ele se diferencia do primeiro por não se limitar ao que está disponível no PNCP.
Aqui, a Administração pode utilizar outras fontes oficiais, como portais de transparência de municípios, estados ou da própria União, como o Sistema de Compras do Governo Federal – Compras.gov.br –, permitindo que o servidor, por exemplo, acesse diretamente os contratos e atas de registro de preços de entes federativos que tenham adquirido objetos semelhantes.
Essa flexibilidade amplia o universo de consulta e contribui para uma pesquisa de preços mais completa e aderente à realidade do mercado público.
Essa metodologia apresenta vantagens relevantes, pois permite o acesso a preços praticados recentemente pela Administração Pública, facilita a obtenção de valores médios utilizados no mercado público e reduz a dependência de cotações diretas com fornecedores, tornando o processo mais célere.
No entanto, também enfrenta desafios importantes: os valores registrados podem estar defasados ou desatualizados, e diferenças regionais ou variações sazonais nos preços podem comprometer a precisão da estimativa, exigindo atenção e análise crítica por parte dos responsáveis pela pesquisa.
- Sites e portais especializados
O terceiro parâmetro autoriza a utilização de informações obtidas em outros meios reconhecidos e acessíveis ao público, desde que confiáveis e devidamente documentadas quanto à data e hora de acesso. Isso inclui mídia especializada, como revistas, portais e publicações reconhecidas no setor específico do objeto da contratação — por exemplo, veículos voltados à construção civil, tecnologia da informação ou saúde — que costumam divulgar índices de preços, tendências e análises de mercado.
Também abrange tabelas de referência formalmente aprovadas pelo Poder Executivo federal, como a SINAPI (Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil), a qual contém custos unitários de materiais e obra em todas as unidades da federação, e o SICRO (Sistema de Custos Referenciais de Obras).
Já os sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo referem-se a plataformas digitais amplamente utilizadas no comércio eletrônico ou em setores específicos, como sites de vendas, portais de comparação de preços e catálogos online de fornecedores.
Para que essas fontes sejam válidas, é essencial que a pesquisa registre data e hora do acesso, assegurando a rastreabilidade das informações e permitindo a verificação posterior da estimativa utilizada pela Administração.
Essa metodologia apresenta como vantagens uma ampla base de consulta, que abrange inclusive preços praticados no setor privado, além da disponibilidade de informações em tempo real, o que torna a pesquisa mais ágil e atualizada.
Por outro lado, existem desafios importantes, como o fato de que alguns valores encontrados podem não incluir encargos como impostos, fretes ou outros custos adicionais, e também a possibilidade de divergências nas especificações dos produtos, o que pode dificultar a comparação precisa entre os itens pesquisados.
- Pesquisa direta com fornecedores
Essa metodologia envolve a solicitação de cotações a empresas do setor. Em geral, é realizada por meio de e-mails ou consultas diretas a fornecedores, devendo ser realizada com, no mínimo, três fornecedores.
A norma exige ainda que haja justificativa da escolha dos fornecedores consultados e que as cotações utilizadas não tenham mais de seis meses de antecedência em relação à data de divulgação do edital. Essa metodologia é uma prática tradicional na Administração Pública e continua sendo válida, desde que conduzida com critérios e transparência.
A principal vantagem dessa abordagem é a possibilidade de obter valores atualizados e aderentes à realidade do mercado no momento da contratação, especialmente em setores onde os preços oscilam com frequência ou onde há baixa padronização dos produtos. Quando há baixa padronização do objeto da contratação — ou seja, quando o produto ou serviço possui características muito específicas, técnicas ou personalizadas — passa a ser mais adequado utilizar a pesquisa direta com fornecedores, porque os valores praticados no mercado variam de acordo com as particularidades de cada fornecimento.
Nesses casos, bases públicas como o PNCP, tabelas de referência ou mesmo sites especializados podem não refletir com precisão o escopo, a qualidade ou a complexidade do item desejado pela Administração.
Além disso, o contato direto com fornecedores pode suprir informações qualitativas importantes, como prazos de entrega, garantias e condições comerciais, permitindo melhor entendimento do setor.
No entanto, essa modalidade também traz riscos que exigem cautela por parte da Administração.
Um dos principais é a manipulação da pesquisa por conluio entre fornecedores, especialmente em mercados restritos ou com baixa concorrência, o que pode inflar artificialmente os preços.
Há também o risco de escolha direcionada de empresas, favorecendo determinados fornecedores ou excluindo participantes mais competitivos.
Outro ponto crítico é a falta de padronização nas propostas, o que pode dificultar a comparação entre os orçamentos recebidos e comprometer a confiabilidade da estimativa. Sem contar a demora para obter o retorno formal das empresas, o que sempre atrasa o processo de contratação.
Por isso, é essencial que a pesquisa direta seja bem documentada, com os critérios de seleção dos fornecedores devidamente justificados, e que os orçamentos sejam consistentes e comparáveis entre si.
A adoção dessa metodologia deve ser feita de forma complementar às demais, evitando sua utilização isolada como única base para definição do valor estimado, o que pode fragilizar a lisura e a segurança jurídica do processo licitatório.
- Notas Fiscais Eletrônicas
O quinto e último parâmetro previsto pela Lei 14.133/2021 para a definição do valor estimado em licitações é a pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas (NF-e), conforme regulamentação específica.
Esse parâmetro permite que a Administração Pública consulte, de forma estruturada e legal, os valores efetivamente praticados em transações comerciais entre empresas e entre estas e o poder público, com base nos dados constantes nas notas fiscais eletrônicas emitidas em território nacional.
Trata-se de uma fonte extremamente rica e ampla, pois reflete preços reais de mercado, e não apenas valores estimados ou propostos.
A ideia da lei ao incluir esse parâmetro é oferecer uma ferramenta de consulta direta aos preços praticados no mercado privado, com alto grau de confiabilidade e transparência, ampliando o leque de informações disponíveis para a Administração.
Conclusão
A pesquisa de preços, para ser eficaz e juridicamente segura, exige não apenas o cumprimento das diretrizes legais, mas também a adoção de boas práticas que reforcem a qualidade e a confiabilidade das estimativas.
Nesse contexto, uma das principais recomendações é utilizar múltiplas fontes de informação. Cruzar dados obtidos por diferentes metodologias — como portais oficiais públicos, cotações diretas, sítios especializados e notas fiscais eletrônicas — permite uma visão mais ampla e reduz significativamente o risco de distorções nos valores estimados.
Outro ponto essencial é o registro minucioso de todo o processo de pesquisa. Cada cotação obtida, cada fonte consultada e cada metodologia adotada devem ser devidamente documentadas e justificadas. Essa prática assegura a rastreabilidade dos atos administrativos e protege os gestores em caso de questionamentos pelos órgãos de controle.
Além disso, é fundamental levar em conta as variações do mercado, como sazonalidade, inflação e diferenças regionais de preços.
Cabe destacar que o valor previamente estimado da contratação deverá considerar as quantidades a serem contratadas, com a devida observância à potencial economia de escala e às peculiaridades do local de execução do objeto. Esses elementos são indispensáveis para uma estimativa realista e aderente à realidade da contratação.
Ignorar esses fatores pode comprometer a exatidão da estimativa e resultar em contratações ineficientes ou economicamente desvantajosas.
Da mesma forma, evitar a dependência de um único fornecedor é uma medida prudente para garantir um ambiente competitivo e minimizar riscos de manipulação ou simulação de mercado.
Por fim, é recomendável revisar periodicamente os bancos de preços utilizados, assegurando que os dados estejam atualizados e condizentes com o cenário atual. Em um contexto de constantes oscilações econômicas, manter as referências atualizadas é tão importante quanto escolher boas fontes.
Adotar essas práticas não apenas qualifica o processo de pesquisa de preços, mas também fortalece os princípios da eficiência e economicidade que devem nortear todas as contratações públicas.
A Lei 14.133/2021 trouxe maior clareza e flexibilidade para a pesquisa de preços, permitindo que a Administração escolha metodologias mais alinhadas à realidade do mercado. No entanto, o sucesso desse processo depende de uma execução criteriosa, com a combinação de diferentes fontes e o registro adequado das informações coletadas.